4月10日，《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》(下稱《意見》)發布，要求健全城鄉統一的土地和勞動力市場。統籌增量建設用地與存量建設用地，實行統一規劃，強化統一管理。完善城鄉建設用地增減掛鉤節余指標、補充耕地指標跨區域交易機制。完善全國統一的建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場。健全統一規范的人力資源市場體系，促進勞動力、人才跨地區順暢流動。完善財政轉移支付和城鎮新增建設用地規模與農業轉移人口市民化掛鉤政策。
2016年，為調動地方政府吸納農業轉移人口落戶的積極性，解決土地、住房、公共服務空間供需錯配問題，政府工作報告首次提出建立健全“人地錢”掛鉤政策。過去六年間，多個省市對此進行了探索和試點。例如，河南、山東、安徽均出臺了“人地掛鉤”相關制度性文件，并安排部分縣市進行試點，中央也支持浙江省建設共同富裕試驗區時探索建立人地錢掛鉤、以人定地、錢隨人走制度。
不過截止目前為止，覆蓋全國范圍內的“人地錢”掛鉤實踐始終欠奉。《意見》的出臺，是否有望改變這一現狀?對此，記者記者采訪了上海交通大學中國發展研究院執行院長陸銘。他認為，中國城鎮化仍有巨大潛力，城鄉間的人口進一步向城市(特別是以大城市為核心的都市圈)集聚的趨勢沒有變。在此背景下，建立一個全國范圍內的統一市場對建設用地指標進行跨省交易和調配，并利用中央財政轉移支付幫助人口流入地提供跟外來人口增長所相適應的教育、住房資源，才能實質性推進“人地錢”掛鉤政策，令“地隨人走、錢隨人走”成為趨勢。
建設用地指標跨省調配機制呼之欲出
記者：2016年的《政府工作報告》中首次提出“人地錢掛鉤”政策，之后河南、安徽、山東、浙江等多個省份都對人地掛鉤進行了探索，但是全國范圍內的“地隨人走”仍然缺乏實踐。此次《意見》從建設全國統一大市場的視角下再次強調完善“人地錢掛鉤”政策，有何新的意旨?
陸銘：全國范圍內“人地錢掛鉤”提出來以后，實際上涉及到兩個方面的問題。一方面，在增量的建設用地里，哪里人多，哪里建設用地指標就應該更多;另一方面，就是把存量的建設用地“動起來”，有些地方人口流入多，建設用地不夠，但有些地方人口增長慢、甚至負增長，建設用地是閑置的。所謂存量“動起來”，就涉及到建設用地指標在不同地區的交易或者調配。
從這兩方面來講，前一方面增量建設用地相對比較好做。現在主要問題是在一些人口流入的大城市，尤其是像上海和深圳問題特別突出，就是受規劃的制約，大量的農村用地仍然保持著農業用地的狀態。未來人口增長，是不是能夠同樣增加建設用地的供應，取決于規劃和既有的土地制度，而這反過來就又決定了經濟活力較強地區是否能吸納足夠人口。
后一方面，存量建設用地跨區域的交易或者調配，現在推同省內部調配比較快一點，相對來說也比較靈活一點。但是現實中，中國有相當多的人口是跨省流動的，所以現在國家提出要建立一個全國范圍內的統一市場，對建設用地的指標，包括在閑置的建設用地復耕為農業用地過程中產生的建設用地指標進行跨省的交易和調配。
目前狀態是，只有貧困地區所整理出來的一些建設用地指標才可以跨省交易和調配。我也很期盼相關政策能夠盡快出臺，相信一些主管部門已經在考慮這個問題了。
記者：2016年以來，中央財政每年都會下達農業轉移人口市民化獎勵資金，一定程度上是否起到了推進人口流入地為外來人口提供的公共服務的作用?要實現“錢隨人走”，財政制度具體還要實施哪些改革?
陸銘：我們的團隊也在對做市民化獎勵基金的效果做評估，目前研究還沒有結束。總體來講，市民化獎勵基金這個政策是有積極意義的。說到“錢隨人走”，最重要的問題就是怎么給新市民提供更好的公共服務，其中的焦點問題就是兩條，第一是教育，第二就是住房。
尤其教育是最緊迫的。相比而言，在市場這個機制之下，如果沒有政府提供的充分的公租房、廉租房，很多外來人口還是可以通過市場化的租房來解決居住的問題，盡管居住條件不一定那么好。但是教育問題目前還是主要依賴政府政策來解決的。
要滿足外來人口的子女能在父母所在的城市接受教育，就意味著人口流入地要大量建設學校，特別是九年制義務教育的學校。未來隨著普及12年的教育，還要建高中階段的職業教育和普通高中，這將是一大筆財政支出。因此，中央財政轉移支付要幫助人口流入地提供跟外來人口增長所相適應的教育資源，這才是解燃眉之急，而且還能在全國范圍內有效減少留守兒童問題，促進家庭的團聚。
目前的情況是，教育財政轉移支付主要還是跟著戶籍走，補在流動人口的老家。那么隨著形勢的發展，也有大量的學者，提出中央向地方的財政轉移支付要更多地跟人口流動的方向一致起來，要補貼流動人口在工作地和生活地的子女教育。
記者：此次《意見》并未再次強調之前提出的完善戶籍制度、試行以經常居住地登記戶口制度等措施。這對“人地錢掛鉤”政策的執行會有一定影響嗎?
陸銘：戶籍制度改革這個方向目前已經非常明確了。今年3月，國家發改委發布的《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》里面，又再次重申了戶籍制度改革，而且比之前的政策舉措又有一些向前的邁進。比如都市圈和城市群內戶籍準入的年限同城化累計互認等等，進一步強調了深化戶籍制度改革。所以這個問題不用擔心，也不會對“人地錢掛鉤”產生實質性的影響。
增加土地供應，是穩定大城市房價的前提
記者：從2016年算起，人地掛鉤政策已經推行了6年左右，相關制度性改革一直在推進當中。當前，哪些制度性障礙仍是“難啃的骨頭”?
陸銘：最難改革的地方可以分流入和流出地兩個角度來看。流入地主要還是規劃的問題，城市的土地用途在規劃中是非常嚴格的。每擴張一平方公里的建設用地，都會帶來農業用地的減少。既有的農業用地都是有功能規劃的，不只是基本農田，哪怕是一般的農田，也是受到城市自己設定的規劃約束的。要把農業用途轉化為建設用途，首先城市就要調整規劃，現在也不是一件容易的事情。
人口流出地理論上說確實存在很多節余的建設用地指標，以及一些閑置的建設用地，比如工業園閑置、基礎設施閑置。再加上閑置的農村宅基地、集體經營性建設用地，這幾類閑置的建設用地可以復耕為農業用地，其指標可以從人口流出地流轉出來，進行跨地區的調配和交易。而這其中，又涉及人力物力財力的投入，在哪做農業用地占補平衡、做多少的問題。另外，在人口流出的地區，現在推行農村地區人口集中居住，也都是需要花時間的。
記者：我們注意到，從2017年起許多人口流入的大城市試點了集體經營性建設用地入市，但是目前并未看到這些地區樓市的供需矛盾因此得到實質上的緩解。其原因是什么?
陸銘：集體經營性建設用地入市目前的數量很小。一些人口大規模流入的大城市當中，流入的人口數量跟集體經營性建設用地入市數量根本不匹配。所以不能只靠集體經營性建設用地入市來增加供應，還要再加上土地供應結構要向住宅用地傾斜，住宅用地的容積率要適當地放松等等，多管齊下才能解決住房供應問題。
即使說解決，也不能從根本上杜絕住房緊張和高房價，最多只能緩解房價上漲的壓力，不可能讓人口流入的大城市房價跌到跟中小城市一樣。畢竟大城市人們的收入水平還是相對高一些，總還是有一部分人有購買力，再加上人口流入帶來的動能，所以要堅持在人口流入的大城市加大供應和建造租賃住房，才能穩定房價，保證供應。
記者：全國范圍內“人地錢掛鉤”政策實施后，人口流出的城鎮和農村地區要實行減量規劃，這必然與地方政府做大GDP的沖動產生一定矛盾。如何去解決這一矛盾?
陸銘：人口流出地做大本地GDP要看是怎么做大，是基于自己的競爭優勢和比較優勢來做大，還是不顧自身條件地去做大?前者肯定沒問題，后者就要避免了。現在的關鍵問題就是地方官員的激勵機制，因為我們長期以來的慣性是對地方政府做大經濟和稅收有一個要求，然后又把它跟考核結合在一起，這就導致了這個矛盾。
那么接下來就要在地方官員的考核中去掉“唯GDP”導向，不適合發展制造業和大規模服務業的地方，就不要去施加這樣的GDP考核，相反要把經濟發展的質量，比如償還地方政府債務，放到考核里面去。當然，這些人口流出地經濟增長慢下來之后，稅收增長也會放緩，這時候要去提供本地的公共服務只能靠轉移支付來提供相應的資源了。
記者：近幾年，城鄉流動人口“返鄉創業”“返鄉置業”潮引起了社會的關注。這是解決人戶分離人口現實問題的最佳途徑嗎?
陸銘：城鄉流動人口返鄉置業要看兩個問題，一個是不是在老家有充分的就業機會，還有這是不是一個主流的趨勢。從全國層面角度來講，城市化的水平還在提高，跨城鄉和跨區域的人口流動仍然是主流，這個是大的趨勢。不能把局部出現的返鄉置業或者返鄉創業跟全國層面總體上出現的人口流動不斷增長的趨勢混同在一起，這兩件事情是同時存在的。
如果說有些地方小范圍內集聚了一些產業，比如我關注到一個案例，河南省平輿縣轉移了一些寧波的家具企業，引起了勞動力的回流，那么也是一件好事。但是也有一些地方的返鄉創業主要是在政府鼓勵下去做的，回去發現離原材料和市場都很遠，企業的經營成本就上去了，這種就是不可持續的。
城鎮化潛力巨大，體制和觀念障礙需破除
記者：有觀點認為，當前中國城鎮化到達60%以上，已經進入非常復雜和艱難的階段。另一方面，根據七普數據，人戶分離的程度又在不斷加深。對于中國城鎮化未來的發展趨勢，您是如何判斷的?
陸銘：中國城鎮化現在的水平，我覺得只要先報一個數給大家聽，可能就能澄清很多問題：如果放到國際上去看，中國的城鎮化率跟同樣經濟發展水平的其他國家相比，落后大約10個百分點。如果單獨跟日本和韓國的經濟發展的歷史同期去比，差距還要大于10個百分點。所以，不管是從補短板，還是從經濟發展水平進一步提高的客觀需要來講，中國城鎮化的潛力都是非常大的。
那么阻力實際上就來自于既有的制度和思想。一方面，戶籍制度是一個事實的存在，雖然正在改革，但是不會一夜之間就把戶籍制度完全取消了，變成常住地登記制度。這個改革一定是漸進的，那就涉及到速度問題。從人口流入的主要地區來看，大家對于改多快這件事情還是心存疑慮的，覺得一些大城市在公共服務上沒有做好充分的準備。我認為，在現存的能力之下，其實戶籍制度的改革稍微加快一點，也還是能做到的。
另一方面的阻力來自于思想上的障礙。其實中國的戶籍制度改革、體制改革等等一直都是艱難的，我們始終面臨著體制和觀念上的慣性，成為改革阻力，我覺得沒有必要把這種難點跟城鎮化的水平掛鉤。20年前，中國城市化率40%的時候也有人說城鎮化難，現在不是也艱難爬坡到65%了嗎?一味地做簡單的對應，反而給當下本來就已經比較難的制度改革去找到某種借口，其實很多都是體制和觀念上的障礙。
記者：近幾年，“收縮城市”概念在理論界和輿論界都引起了一定的討論。在全國范圍內實行“人地錢”掛鉤政策，會不會導致出現更多的“收縮城市”?
陸銘：實際上，收縮城市并不是“人地錢”掛鉤改革的結果。不同地區的經濟發展的條件不一樣，有些地方客觀上條件好一點，比如沿海沿江、氣候溫暖;有些地方沒有這些條件，既遠離沿海港口，又遠離大城市，經濟增長潛力小。那么給定總人口，總會有些地方人口增長，有些地方人口減少，這個跟“人地錢”掛鉤沒有關系。過去我們已經走了很多彎路，在有經濟潛力的地方限制土地供應，把土地給到人口流出的地方，結果導致人口流入的地方高房價，人口流出的地方產生建設用地閑置和房地產庫存，這就是土地和人口的流動方向的空間錯配，事實證明這條路是走不通的。
另外，現在關于“收縮城市”的討論有一個嚴重的誤區，就是說看你在什么層面上去統計收縮城市。上海海事大學的李杰偉團隊發現，如果你在地級市的層面上去統計的話，在第六次到第七次人口普查間，中國的確有44%的城市出現了人口負增長;但如果我們把統計的口徑和尺度縮小到區縣層面會發現，有超過80%的城市，它們的中心城區人口是正增長的，真正的“收縮”其實出現在農村和郊縣。所以，收縮城市也要區分在哪個層面上看問題。
而且收縮也未見得是壞事。大量城市的收縮是出現在農村和郊縣，這些地方的產業結構主要就是農業，雖然農業人口減少了，但還可以增加農場面積和農業的規模經營，所以也不要把問題夸大得太厲害。至于在收縮城市里出現了一些經濟發展動能較弱、公共服務提供和基礎設施建設缺乏財力的問題，主要還是要通過財政轉移支付來解決。這也是《意見》出臺的意義，要在全國通盤考慮生產要素的高效集聚和自由流動的問題。
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